С 1 мая 2009 г. вступил в силу Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ ] (далее - Закон № 294-ФЗ), устанавливающий порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (далее — поднадзорные организации) органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Закон № 294-ФЗ распространяется в том числе и на опасные производственные объекты (далее — ОПО), государственный надзор за которыми осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор).

Указанный закон среди прочего устанавливает периодичность проведения плановых проверок поднадзорных организаций — не чаще 1 раза в 3 года; вводит обязательность согласования планов проведения плановых проверок поднадзорных организаций с органами прокуратуры; предусматривает в отдельных случаях уведомление поднадзорных организаций о проведении проверок; определяет формы проведения проверок — выездные, документарные; устанавливает сроки проведения проверок — не более 20 рабочих дней.

В настоящее время при планировании контрольной (надзорной) деятельности в области промышленной безопасности органы Ростехнадзора руководствуются Положением о планировании в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (РД-03-11—2004), утвержденным приказом Ростехнадзора от 22 ноября 2004 г. № 178 и Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утвержденным приказом Минприроды России от 30 октября 2008 г..

Основная форма осуществления надзорной деятельности — инспекционные обследования (проверки), в ходе которых проверяется выполнение поднадзорными организациями требований промышленной безопасности. Предусмотрено проведение комплексных, целевых и оперативных инспекционных обследований.

Инспекционные обследования осуществляются органами Ростехнадзора в плановом и во внеплановом порядке. Плановые проверки проводятся в соответствии с годовым планом работ Ростехнадзора.

Сравнительный анализ порядка организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий в области промышленной безопасности, осуществляемых органами Ростехнадзора, до и после вступления в силу Закона № 294-ФЗ, представлен в табл. 1.

Согласно ч. 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ особенности порядка организации и осуществления контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе в области промышленной безопасности, могут устанавливаться другими федеральными законами.

В настоящее время готовятся поправки в законодательные акты, регламентирующие вопросы организации и осуществления контрольной (надзорной) деятельности в области промышленной безопасности. Этими поправками в числе прочего предполагается установление периодичности проведения плановых проверок поднадзорных Ростехнадзору организаций; определяют сроки проведения проверок — не более 30 рабочих дней (в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, учитывают возможность продления срока проведения проверки не более чем на 20 рабочих дней); предусматривают категорирование ОПО по степени опасности с последующим установлением различных режимов надзора за этими объектами.

Изменения, вносимые в нормативные документы, регламентирующие вопросы организации и осуществления контрольной (надзорной) деятельности в области промышленной безопасности, в связи со вступлением в силу Закона № 294-ФЗ, а также само появление указанного закона обусловливают необходимость изменения подходов к организации и осуществлению контрольной (надзорной) деятельности в области промышленной безопасности. Одним из таких подходов может быть риск-ориентированный надзор за ОПО.

Согласно суть риск-ориентированного надзора заключается в следующем. Все поднадзорные объекты условно разделяются на три группы 1 по степени потенциальной угрозы жизни и здоровью людей, окружающей среде. Для каждой группы устанавливается своя периодичность проверок: для предприятий с высокой степенью риска планируются частые проверки со стороны Ростехнадзора, со средней — намного ниже (не чаще 1 раза в год), с низкой — с очень низкой частотой (не чаще 1 раза в 3 года).

Категорирование поднадзорных объектов по степени их опасности предполагает, во-первых, наличие методик, позволяющих оценить уровень опасности конкретного ОПО или его вида, объединенных по какому-либо признаку (например, отраслевой принадлежности), во-вторых, определение критериев отнесения ОПО (видов ОПО) к одной из трех групп объектов, для каждой из которых установлен оптимальный режим осуществления государственного контроля.

На начальных этапах реализации рискориентированного надзора до разработки и утверждения соответствующих методик и выбора указанных критериев для определения уровня опасности ОПО (видов ОПО) и их отнесения к одной из трех вышеуказанных групп объектов предполагается использовать имеющуюся классификацию объектов, предусмотренную статьей 15 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» , которая введена в целях страхования и конкретизирована в Перечне типовых видов опасных производственных объектов, приведенном в приложении 1 к Методическим рекомендациям по осуществлению идентификации опасных производственных объектов, утвержденных приказом Ростехнадзора от 5 марта 2008 г. № 131 . Отметим, что в соответствии с этими методическими рекомендациями каждый ОПО относится к определенному типу объектов, характеризующему его опасность:

— объекты с опасными веществами в количестве, равном или превышающем количество, установленное приложением 2 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». ОПО данного типа подлежат обязательному декларированию промышленной безопасности;

— объекты с опасными веществами в количестве, меньшем предельного количества, установленного приложением 2 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

— объекты, не относящиеся к объектам типа 3.1 и 3.2.

Объекты, относящиеся к указанным типам 3.1-3.3, условно можно назвать соответственно «высокоопасными», «опасными» и «малоопасными». В отношении объектов, отнесенных к категории декларируемых («высокоопасных»), предлагается установить режим постоянного государственного контроля; для объектов, отнесенных к категории «опасных», предлагается установить периодичность проведения проверок — не чаще 1 раза в год, а для объектов категории «малоопасных» — не чаще 1 раза в 3 года.

Однако отметим, что данная классификация не является идеальной, поскольку уровень опасности объектов зависит не только от наличия или отсутствия на них опасных веществ и видов деятельности эксплуатирующей организации, а также и от степени обеспечения безопасности ОПО, определяемой в том числе состоянием оборудования, зданий и сооружений; квалификацией персонала; качеством и своевременностью проведения ремонтных и диагностических работ и рядом других факторов.

Показатели опасности объектов по видам деятельности эксплуатирующей организации и наличию опасных веществ — неизменны, а показатели, характеризующие степень обеспечения безопасности объектов, — величины переменные и могут повлиять на перенос ОПО из одной группы опасности в другую и, соответственно, способствовать снижению частоты проверок со стороны органов государственного контроля (надзора).

Используя информацию о типах ОПО, а также статистические данные по аварийности и травматизму за последние несколько лет, попытаемся оценить уровень опасности одного из видов поднадзорных Ростехнадзору объектов — ОПО систем газораспределения и газопотребления — и определить оптимальный режим государственного контроля за безопасной эксплуатацией этих объектов.

Согласно ОПО систем газораспределения и газопотребления относятся к объектам типа 3.2, т.е. по используемой в данной статье классификации они попадают в категорию «опасных» и подлежат государственному надзору не чаще 1 раза в год.

Согласно данным Ростехнадзора ежегодно на ОПО систем газораспределения и газопотребления в результате несчастных случаев гибнут в среднем 8 человек, происходит около 50 аварий, ущерб от которых исчисляется десятками миллионов рублей.

На рис. 1 представлено распределение смертельно травмированных на ОПО систем газораспределения и газопотребления по травмирующим факторам за 2001-2009 гг. Подавляющее количество случаев смертельного травмирования происходит на объектах газопотребления вследствие отравления продуктами неполного сгорания газа (49%) и взрыва газовоздушной смеси (25%) (см. рис. 1). Их причины главным образом связаны с несоблюдением обслуживающим персоналом производственных инструкций, правил безопасности, нарушением технологической дисциплины, недостаточной подготовкой специалистов.

На рис. 2 представлено распределение аварий на ОПО систем газораспределения и газопотребления по видам за 2001-2009 гг. Большая часть аварий на данных объектах ежегодно происходит вследствие механического повреждения подземных газопроводов (46%) и взрывов при розжиге газоиспользующихустановок (19%) (см. рис. 2). Основные причины аварий приведены в табл. 2.

Анализ аварийности и смертельного травматизма показал:

в последние годы выявляется общая тенденция к увеличению числа несчастных случаев со смертельным исходом и к незначительному уменьшению числа аварий на ОПО рассматриваемого типа;

более 50 % аварий (связаны с механическим повреждением подземных газопроводов, повреждением газопроводов автотранспортом и в результате природных явлений) происходит не по вине эксплуатирующих организаций;

более 20 % аварий и более 70 % случаев смертельного травматизма на объектах газопотребления (из-за отравления продуктами неполного сгорания газа и взрыва газовоздушной смеси) происходят по вине персонала, занятого эксплуатацией ОПО;

более 10 % аварий (связаны с коррозионными повреждениями наружных газопроводов, повышением давления газа после газорегуляторных пунктов, разрывом сварных стыков и др.) происходят вследствие недостаточного контроля за техническим состоянием газовых сетей, а также некачественного проведения технического обслуживания и ремонтных работ.

По итогам анализа сделаем вывод, что несмотря на то, что половина всех аварий на указанных объектах происходит не по прямой вине эксплуатирующих организаций, степень обеспечения безопасности ОПО систем газораспределения и газопотребления все же не является достаточно высокой, о чем свидетельствует увеличение в последние годы числа случаев смертельного травматизма на этих объектах.

Кроме того, анализ аварийности и травматизма выявил слабые места в обеспечении безопасности ОПО систем газораспределения и газопотребления, обусловленные недостаточной квалификацией персонала, отсутствием должного контроля за соблюдением им технологической дисциплины, а также низким уровнем организации эксплуатации.

Отметим также, что состояние промышленной безопасности данных объектов определяется еще и физическим износом газопроводов, сооружений и оборудования (технических устройств), достигших предельного срока эксплуатации.

Так, по данным Ростехнадзора, к концу 2009 г. отслужили нормативный срок эксплуатации 28,8 тыс. км подземных газопроводов, что составляет примерно 6% их общего количества. Износ газового оборудования отдельных котельных — 75-95 %. Согласно в настоящее время подавляющее большинство газовых котельных эксплуатируются на протяжении 25-30 лет практически без капитального ремонта, а изношенные основные фонды заменяются крайне медленными темпами.

Еще один фактор, влияющий на уровень промышленной безопасности ОПО систем газораспределения и газопотребления, — несовершенство систем защиты, блокировок и сигнализации газоиспользу-ющего оборудования (установок). Поданным Ростехнадзора , автоматика безопасности на многих газопотребляющих установках не соответствует требованиям Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ 12-529—03).

В целом основываясь на данных анализа аварийности и смертельного травматизма с учетом высокой степени износа газопроводов, сооружений, газового оборудования (технических устройств) и несовершенства систем защиты газоиспользующих установок можно сделать вывод о различном уровне обеспечения безопасности на ОПО систем газораспределения и газопотребления.

Использовать сведения об уровне обеспечения безопасности для отнесения ОПО к категориям «опасных» и «малоопасных» объектов можно лишь при количественном определении этого уровня. Используем для этого балльную оценку показателей, полученных на основе приведенных выше данных об аварийности и смертельном травматизме и характеризующих состояние безопасности ОПО (табл. 3).

По сумме балльных значений всех показателей определяется количественное значение уровня обеспечения безопасности ОПО Р, которое в свою очередь является критерием отнесения конкретного ОПО к одной из вышеупомянутых категорий опасности объектов (табл. 4).

Очевидно, что представлен пример оценки уровня обеспечения безопасности ОПО, используемой для категорирования объектов систем газораспределения и газопотребления, при которой не учитывались такие данные, как число работающих на ОПО, протяженность газопроводов, объемы обращающихся опасных веществ и др., а также использовался далеко не исчерпывающий перечень показателей, характеризующих состояние безопасности объектов. Однако, по мнению авторов, после соответствующей доработки предложенный подход может быть применен при планировании органами Ростехнадзора мероприятий по контролю (надзору) за безопасной эксплуатацией ОПО систем газораспределения и газопотребления.

Также отметим, что количественное значение уровня обеспечения безопасности ОПО непосредственно связано с эффективностью организации и осуществления производственного контроля в поднадзорных организациях.

При проведении дальнейших исследований предполагается выявить зависимость между показателями эффективности осуществления производственного контроля и частотой проверок поднадзорных организаций на основе предложенного подхода.