Безопасность на объекте, а не в документе

31 декабря 2010 года на сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в рубрике «Документы/Независимая экспертиза на коррупциогенность» был выложен текст проекта Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу». Специалисты Минприроды РФ предлагают всем заинтересованным лицам и экспертам поделиться своими замечаниями и предложениями для включения в текст проекта «Основ…», позвонив по телефону в Москве  (495) 254-68-83  (495) 254-68-83 или направив письмо по электронной почте: makarova@mnr.gov.ru .

Уровень развития и масштабы применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, привели к тому, что в настоящее время техника и технологии стали для граждан, общества и государства как основой жизнедеятельности, так и одним из главных источников опасности. Ежегодный совокупный материальный ущерб от техногенных аварий, затраты на ликвидацию инцидентов и их последствий составляют десятки миллиардов рублей. Значительная доля этих расходов связана с авариями на опасных производственных объектах (ОПО).

Государственное регулирование в сфере промышленной безопасности (ПБ) в РФ с середины 1990-х годов базировалось на устаревших принципах и требованиях, не соответствующих меняющейся модели развития экономики. Сохранение в рамках государственного надзора функций технического контроля состояния безопасности, участие в продлении сроков эксплуатации оборудования, утверждение экспертиз, выдача разрешений на проектирование, изготовление и применение любых технических устройств фактически предполагают сохранение государственной ответственности за последствия нарушений требований ПБ самостоятельными субъектами экономической деятельности.

Сегодня государственная политика в сфере обеспечения промышленной безопасности направлена на консолидацию деятельности органов власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности в процессе реализации планов и программ развития РФ, осуществления экономической деятельности.

Проект «Основ государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу» содержит четкие формулировки целей и задач, которые необходимо решить. В частности, говорится, что для повышения технологической и технической безопасности опасных объектов до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню необходимы: 

• формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса; 
• обеспечение периодической оценки безопасности ОПО; 
• создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности ОПО; 
• совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на ОПО,
• порядка продления сроков его безопасной эксплуатации;

Следствием отсутствия адекватной экономической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности и последствия таких нарушений стало недостаточное обеспечение субъектами экономической деятельности уровня безопасности ОПО

• создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения ОПО, в том числе с целью применения наилучших существующих и энергосберегающих технологий; 
• обеспечение вывода из эксплуатации оборудования ОПО, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности;
• формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.

Кроме того, в документе говорится, что решение задачи по совершенствованию требований и инструментов обеспечения ПБ должно включать в себя:

• уточнение критериев отнесения объектов к ОПО на основании международных требований и накопленного национального опыта обеспечения безопасности в различных отраслях экономической деятельности; 
• категорирование ОПО в зависимости от значения их безопасности для граждан, общества и государства; 
• установление порядка идентификации ОПО; 
• дифференциацию требований к осуществлению государственного надзора и применению иных инструментов подтверждения соответствия безопасности в зависимости от категории ОПО; 
• пересмотр требований к осуществлению технического контроля и экспертизы безопасности; 
• установление (пересмотр, актуализацию) необходимых технических и технологических требований безопасности ОПО на всех стадиях их жизненного цикла; 
• обеспечение исчерпывающего определения техническими регламентами, проектной и технической документацией порядка и требований к эксплуатации, проведению ремонта и технического обслуживания оборудования на ОПО.

Реализацию требований данных «Основ…» планируется осуществлять в том числе посредством совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере ПБ, энергетики, безопасности гидротехнических сооружений, технического регулирования и в иных отраслях законодательства, предусматривающего создание системы экономических стимулов обес-
печения промышленной безопасности.

Реализация «Основ…» по плану будет происходить в два этапа. На первом (2010–2012 годы) будут решены задачи по созданию необходимой нормативной базы и инфраструктуры обеспечения ПБ, в том числе уточнены критерии ОПО, что позволит провести категорирование и идентификацию опасных объектов, уточнить предмет и способы осуществления государственного надзора в зависимости от потенциальной опасности объекта, создать новые механизмы подтверждения безопасности ОПО.

Важнейшим мероприятием первого этапа наряду с разграничением ответственности между государством и субъектами экономической деятельности в сфере промышленной безопасности будет являться создание материальных стимулов обеспечения ПБ для собственников ОПО и эксплуатирующих организаций.

Создание инфраструктуры и механизмов обеспечения безопасности, адекватной ответственности субъектов экономической деятельности, и уточнение системы показателей деятельности органов надзора позволят дифференцировать государственное регулирование и надзор в зависимости от степени опасности производственных объектов для граждан, общества и государства, минимизировать избыточные административные барьеры, обеспечить вовлечение малого и среднего бизнеса в развитие инфраструктуры обеспечения безопасности.

Также на первом этапе предусмотрено создание условий, исключающих возможность коррупционных проявлений в деятельности органа государственного надзора.

Для преодоления стереотипов в освещении деятельности органов государственного надзора во взаимосвязи с авариями и фактами коррупции мероприятия первого этапа будут сопровождаться активным освещением в средствах массовой информации позитивной роли государственного надзора за безопасностью, направленным на формирование в обществе позиции о стратегической важности государственного надзора за безопасностью опасных объектов.

На втором этапе (2013–2015 годы) продолжится реализация мероприятий по повышению уровня промышленной безопасности. Основной акцент будет сделан на развитие инфраструктуры обеспечения ПБ, совершенствование технических требований безопасности, осуществление государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности ОПО.

Реализация мероприятий первого этапа по созданию и наполнению информационного ресурса, отражающего объективное состояние ПБ опасных производственных объектов, позволит определить количественные и качественные показатели реализации второго этапа Основ государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности по следующим направлениям:

• повышение показателей безопасности ОПО, имеющих существенное значение для безопасности граждан, общества и государства; 
• уменьшение доли использования оборудования с истекшим сроком эксплуатации; 
• снижение количества аварий вследствие низкой культуры безопасности, недостаточной квалификации работников, нарушения правил эксплуатации и требований ПБ, халатности персонала эксплуатирующей организации, неквалифицированного обслуживания, износа основных средств; 
• увеличение количества квалифицированных организаций, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения безопасности; 
• создание эффективной системы оценки соответствия требованиям ПБ; 
• формирование работающей системы обеспечения ответственности, в том числе финансовой, в сфере ПБ; 
• создание системы мониторинга остаточного ресурса оборудования ОПО.

Кроме того, по итогам реализации второго этапа предполагается:

• обеспечить вывод из эксплуатации 100% отработавшего свой ресурс оборудования, не подлежащего реконструкции или модернизации; 
• обеспечить создание саморегулируемых организаций (СРО) в сфере осуществления экспертиз безопасности, технического аудита и страхования ответственности; 
• снизить количество погибших и пострадавших в результате аварий на ОПО не менее чем на 20% по отношению к показателям 2009 года.

***
Работу по реформированию законодательства в сфере промышленной безопасности необходимо завершить через полгода. Такое распоряжение Департаменту государственной политики и регулирования в сфере технологической и атомной безопасности на оперативном совещании 18 января 2010 года дал министр природных ресурсов и экологии Юрий Трутнев.

Анатолий ДУБОВ,  генеральный директор ООО «Энергодиагностика», проф., д.т.н.  (Московская область, Реутов):

– Считаю, что в проект «Основ государственной политики РФ в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу» необходимо включить несколько дополнительных пунктов. Во-первых, в разделе IV «Механизмы реализации «Основ…», пункт 16, в условия реализации государственной политики России следует добавить требование по «стандартизации всех сфер деятельности, направленных на обеспечение промышленной безопасности».
За последние 10–15 лет Госгортехнадзором, а затем и Ростехнадзором были утверждены и согласованы сотни руководящих документов (РД), регламентирующих порядок диагностирования и оценки ресурса сосудов, трубопроводов, оборудования и конструкций. Во многих случаях они противоречат друг другу и не учитывают последние достижения российской и зарубежной науки. В СССР единую техническую политику по обеспечению надежности и промышленной безопасности выполняли отраслевые институты и технические управления министерств – сейчас их практически нет. Ростехнадзор также прекратил рассмотрение и утверждение РД. Отсутствуют и технические регламенты, которые должны были быть сформулированы в области промышленной безопасности.
В таких условиях просто необходимо поднять роль стандартизации: активизировать выпуск национальных норм в области обеспечения промышленной безопасности, а также стандартов для предприятий и организаций – этим могут заниматься специалисты возникающих сегодня различных СРО.
Как пример можно рассмотреть национальный стандарт ГОСТ Р 53006-2008 «Техническая диагностика. Оценка ресурса потенциально опасных объектов на основе экспресс-методов. Общие требования». Проект данного стандарта в течение трех лет обсуждался специалистами 25 экспертных и диагностических организаций, через технический комитет ТК-132 Ростехрегулирования дважды собирались отзывы различных институтов и промышленных организаций.
Во-вторых, в разделе V, пункт 17, для создания и развития инфраструктуры обеспечения промышленной безопасности предлагаю вовлекать в процесс представителей малого и среднего бизнеса через саморегулируемые организации и вписать это в текст «Основ…». Кроме того, к числу направлений, которые позволят определить количественные и качественные показатели реализации второго этапа «Основ…», прибавить еще одно: «создание эффективной системы оценки соответствия требованиям промышленной безопасности через СРО».
В настоящее время ОАО НТЦ «Промышленная безопасность» под руководством В.С. Котельникова проводит большую организационную работу по созданию СРО в области промышленной безопасности. На стадии оформления сегодня находится СРО общероссийского масштаба «НП «Межрегион ПБ» – его основной задачей будет создание эффективной системы оценки соответствия требованиям промышленной безопасности.

Петр НАЙДЕНКО,  и.о. руководителя Печорского управления Ростехнадзора (Республика Коми, Воркута):

– По моему личному мнению, данный документ – один из тех, что пишутся юристами, «менеджерами» и просто людьми, искренне верящими, что творог добывают из вареников, а нефть содержится в земных недрах в виде подземных озер, которые можно вычерпать ведром. Я уверен, что, направляя подобные документы на всевозможные экспертизы (в том числе «антикоррупционные»), их не показывают специалистам-«технарям», ученым отраслевых институтов.
Если говорить о самом тексте проекта «Основ…», то хотелось бы остановиться на двух моментах, касающихся раздела V «Основные этапы и ожидаемые результаты реализации Основ…».

Во-первых, фраза: «В результате создания правовой основы, определения остаточного ресурса эксплуатации основного технологического оборудования опасных объектов, будет обеспечено формирование и наполнение необходимыми сведениями информационной базы данных, отражающей объективное состояние промышленной безопасности опасных объектов». На мой взгляд, это выглядит как попытка известного философа сажать огурцы при помощи философских построений. Не правовая основа определяет качество, полноту и достоверность оценки остаточного ресурса технического устройства, здания, сооружения – решение этой сложнейшей инженерной задачи в первую очередь достигается совершенствованием методов диагностики, развитием науки, в том числе фундаментальной.

К примеру, чтобы произвести расчет остаточного ресурса элементарного газопровода, необходимо определить состояние его изоляционного покрытия, степень коррозионных повреждений, оценить изменение геометрических размеров трубы, качество сварных стыков, влияние коррозионной агрессивности грунтов и блуждающих токов, эффективность электрохимзащиты, физико-механические свойства металла, найти участки напряженно-деформированного состояния – перечень можно продолжить. Но чтобы решить каждую из перечисленных задач, нужны соответствующая лабораторная и инструментальная база. И для того, чтобы создать внутритрубный дефектоскоп, позволяющий выявлять дефекты, возникающие при эксплуатации современных трубопроводов, одних юридических документов недостаточно.

К тому же, правовая основа была и до того, и она пока еще существует, однако принятие закона «О техническом регулировании» (в пользу которого, насколько я знаю, не высказался ни один серьезный ученый либо инженер, тем не менее он был принят) сделало необязательными ряд требований норм безопасности, одновременно отменив многие специальные правила, инструкции, регулирующие в том  числе и проведение диагностики и определения остаточного ресурса.

Во-вторых, бросается в глаза абзац: «Для преодоления стереотипов в освещении деятельности органов государственного надзора во взаимосвязи с авариями и фактами коррупции мероприятия первого этапа будут сопровождаться активным освещением в средствах массовой информации позитивной роли государственного надзора за безопасностью, направленным на формирование в обществе позиции о стратегической важности государственного надзора за безопасностью опасных объектов». Неужели люди до сих пор считают, что, если повторить десять раз «халва», во рту станет слаще?

Никакая, пусть самая массовая, информация не создаст позитивный образ государственного надзора, если сам надзор и люди, его осуществляющие, своей каждодневной работой не будут его создавать. Госгортехнадзор не нуждался в рекламе. Его инспекторов руководство и рабочие предприятий знали в лицо. Знали, что помимо начальства есть инспектор, причем инспектор с пломбой, снять которую не так-то просто. Помогут ли СМИ сформировать позитивный имидж в среде производственников органу, в котором места специалистов постепенно займут «менеджеры», где на первом месте поставят не помощь производству, предприятию, а исполнение «бумажки» и соблюдение срока ее прохождения? Не работа совместно с предприятием для обеспечения промышленной безопасности, а работа против предприятия? На мой взгляд, ответ очевиден – но, видимо, не для всех.