Начало славных дел

История российского горного надзора начинается 10 декабря (23 декабря по новому стилю) 1719 г, с учреждения Петром I Берг-коллегии — первого государственного органа по руководству горнорудной промышленностью.

Создание специального ведомства, которое занималось не только организацией новых заводов и мануфактур, но и контролировало техническое состояние горнорудных предприятий, было обусловлено ростом промышленного производства, и в первую очередь развитием металлургической отрасли.

Первоначально Берг-коллегия действовала совместно с Мануфактур-коллегией по «сходству их дел и обязанностей», однако уже в 1722 г. она получает статус самостоятельной службы со своими определенными правами и функциями. К их числу относились: развитие горного дела, предоставление разрешений частным лицам на открытие новых заводов, оказание организационной и денежной помощи мануфактурщикам, и даже конфискация заводов у несостоятельных владельцев.

Первым руководителем Берг-коллегии был назначен ближайший сподвижник Петра I Яков Брюс.

Однако после смерти императора в 1725 г. Берг-коллегия несколько раз подвергалась значительной реорганизации. Так, Екатерина II, обнаружив многочисленные недостатки в работе коллегии, велела в 1783 г ее закрыть, а дела конторы передать другим государственным учреждениям. При этом надзор за горными заводами был закреплен за особыми «горными экспедициями».

Павел I, занявший в 1796 г российский престол, возродил Берг-коллегию, вернув ей все права, существовавшие до 1775 г.

В ходе масштабных государственных реформ, которые, начиная с 1801 г., проводил сын Павла I — Александр I, Берг-коллегия была окончательно закрыта. С учреждением министерств ее функции были переданы Горному департаменту, подчиненному с 1807 г. Министерству коммерции, а с 1810 г. — Министерству финансов.

Надзор в эпоху промышленной революции

Промышленная революция, начавшаяся в Великобритании во второй половине XVIII в. с изобретения парового котла, приняла в первой половине XIX в. всеобъемлющий характер. Несмотря на то, что Россия в этот период оставалась аграрной страной, в которой использовался труд крепостных крестьян, внедрение новых технологий и развитие машиностроения привели к росту промышленного производства. В 1804 г в Санкт-Петербурге налаживается производство котлов, в 20-х гг. появляются хлопчатобумажные фабрики и первые нефтеперегонные заводы, продолжает развиваться металлургия.

Начало технического перевооружения российской промышленности и увеличение числа рабочих повлекли за собой изменения в законодательстве, в том числе в сфере технического надзора. При Александре I принимается закон «О надзоре за работами в частных рудниках и на заводах в плане (видах) их безопасности», а в 1843 г. в «Уставе о промышленности фабричной и заводской» впервые вводятся требования о соблюдении правил обращения с паровыми котлами.

Однако настоящий промышленный переворот в России происходит после отмены крепостного права в 1861 г Принято считать, что 60-80-е годы XIX в. — это период становления отечественной промышленности: создаются крупнейшие заводские центры, широко распространяется использование машинного труда, развиваются тяжелое машиностроение и нефтегазодобыча, строятся железные дороги и осваиваются новые месторождения полезных ископаемых, появляются новые виды связи.

В сфере фабричного и трудового законодательства также происходят значительные изменения. Впервые принимаются законы об ограничении детского и женского труда, регламентируется продолжительность рабочего дня, прописываются правила заключения трудовых соглашений с рабочими, устанавливаются требования по технике безопасности.

В 1882 г. император Александр III подписывает указ о создании Фабричной инспекции — государственного органа, осуществляющего надзор за соблюдением требований трудового законодательства и техники безопасности на предприятиях.

Несмотря на то, что Фабричная инспекция главным образом действовала в интересах крупных промышленников, она стала первым государственным институтом, призванным предотвращать возникновение аварийных и других нештатных ситуаций, в том числе забастовок и стачек.

Введение нового закона совпало с ростом протестных настроений среди рабочих, приведших к беспорядкам на заводах в Московской и Владимирской губерниях. Рост недовольства и чрезмерные злоупотребления крупных фабрикантов вынудили правительство принять ряд новых законодательных актов, направленных на расширение полномочий фабричных инспекций. Указом от 23 июня 1886 г. были введены Особые правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности, которые наделяли инспекторов дополнительными функциями. В частности, на них возлагались надзор за соблюдением требований трудового законодательства и обязанности по предотвращению конфликтов между рабочими и собственниками предприятий.

Первоначально инспекции проводились только в двух губерниях — Московской и Владимирской, но уже к 1901 г. Фабричная инспекция имела свои конторы почти по всей территории Российской империи, включая Финляндию и Кавказ.

«После утверждения указа от 23 июня 1886 г, на фабричную инспекцию, независимо от обязанности по надзору за исполнением постановлений о работе и обучении малолетних рабочих, возлагались еще целых пять обязанностей, крайне сложных и разнообразных: двоякого рода административная, примирительная, обвинительная, контрольная и рассмотрение и утверждение такс, табелей, расписаний и правил внутреннего распорядка. По одному лишь последнему пункту для фабричного инспектора создана была огромная, можно сказать, прямо непосильная работа. Я в совершенном отчаянии: создали новые обязанности, а о средствах как их исполнять — забыли!..» (Янжул И.И. Из воспоминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. СПб, 1907).

В начале XX в. наступает новый этап «промышленной революции» в России. С одной стороны, он характеризуется бурным ростом отдельных видов промышленного производства — металлургии, машиностроения, нефтедобычи и нефтепереработки, с другой — ухудшением положения рабочих и, как следствие, развитием революционного движения. В это время инспекция из органа по надзору за работой превращается в административно-полицейскую службу при фабриках и заводах, а главной задачей фабричного инспектора становится предотвращение стачек и забастовок.

От Инспекции труда к Госгортехнадзору

После прихода к власти большевиков, в 1917 г, в законодательство вносятся революционные изменения, которые кардинальным образом изменили всю структуру организации производства и надзора за безопасностью работ. Декретом от 17 мая 1918 г. учреждена Инспекция труда в подчинении Наркомата труда. В обязанности инспекции теперь входила «охрана жизни, здоровья и труда» всех лиц, занятых какой бы то ни было хозяйственной деятельностью. Надзор за соблюдением требований безопасности на предприятиях возлагался на отдельных лиц — технических инспекторов.

В 1922 г. горный надзор выходит из-под юрисдикции Инспекции и передается в Центральное управление горного надзора. В том же году в составе Наркомата труда СССР и наркоматов союзных республик образованы государственные горнотехнические инспекции. Главной задачей, возложенной на новые структуры надзора, становится контроль за восстановлением горнодобывающей промышленности, которая серьезно пострадала за годы Гражданской войны.

Из истории атомного надзора

В 1950-х гг. в СССР появляются новые, высокотехнологичные отрасли промышленности, и прежде всего атомная энергетика. Первая служба контроля за радиационной безопасностью создается в 1946 г. при Лаборатории № 2 (в настоящее время — РНЦ «Курчатовский институт»). В 1958 г. в Физико-энергетическом институте (г. Обнинск) была образована отраслевая научно-исследовательская лаборатория Минсредмаша СССР, оснащенная необходимыми стендами для проведения опытов по определению условий обеспечения ядерной безопасности при работе с критическими массами урана.

В связи со строительством и пуском в эксплуатацию Обнинской, Белоярской и Нововоронежской АЭС проблемам ядерной и радиационной безопасности стало уделяться больше внимания: встал вопрос организации надзора за исполнением требований безопасности на всех этапах создания и эксплуатации атомных реакторов. В связи с этим в 1963 г. надзор за безопасностью при эксплуатации атомных станций передается в Центральные инспекции котлонадзора и газового надзора Минсредмаша СССР, а также в 3-е Главное управление при Минздраве СССР и ФЭИ.

В 1970 г. принимается постановление Совета Министров СССР «Об организации государственного надзора за обеспечением технической и ядерной безопасности при сооружении и эксплуатации атомных электростанций, опытных и исследовательских ядерных реакторов и установок», по которому функции надзора возлагались на 3-е Главное управление при Минздраве СССР, на Госгортехнадзор СССР, Минсредмаш СССР. Через два года правительство делает еще один шаг к формированию отдельного госоргана по контролю за обеспечением ядерной безопасности — создается специальная Инспекция при Минсредмаше СССР. И только спустя 11 лет, 19 июля 1983 г., Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об образовании общесоюзного Государственного комитета СССР по надзору за безопасным ведением работ в атомной энергетике» атомный надзор получает государственный статус и собственное структурное подразделение.

Значительные изменения в организации инспекций происходят в 1933 г Постановлением ЦИК, СНК СССР и ВЦСПС «Об объединении Народного комиссариата труда СССР с ВЦСПС» надзорные функции передаются центральным комитетам профсоюзов, которые по своей сути являлись общественными организациями.

Однако уже через три года обязанности по надзору за горнотехническими объектами вновь возлагаются на государственное ведомство. Согласно постановлению СНК СССР «О горнотехнической инспекции по безопасности в угольной и горной промышленности» данный вид надзора передавался в ведение Народного комиссариата тяжелой промышленности (Наркомтяжпром).

В 1938 г. при республиканских СНК создаются инспекции по отраслям горной промышленности, не входящим в Наркомтяжпром. Послевоенные реформы вновь изменяют структуру технического надзора — с 1946 г при министерствах функционируют ведомственные горнотехнические инспекции, подчиняющиеся непосредственно руководителям ведомств.

Общий государственный надзор за основными отраслями промышленности возобновляется лишь в 1954 г. с образования Комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР). Новый государственный орган был создан на базе Главного управления горного надзора Министерства геологии и охраны недр СССР, Главной государственной инспекции котлонадзора Министерства электростанций СССР и Государственной технической инспекции Министерства нефтяной промышленности СССР На новое ведомство были возложены функции по надзору за безопасным ведением работ в угольной,горнорудной,горнохимической, нерудной, нефте- и газодобывающей, химической, металлургической и нефтегазоперерабатываю-щей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок, трубопроводов, газовых объектов. Инспекторы Госгортехнадзора надзирали также за безопасным ведением взрывных работ в промышленности и правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых.

Кроме того, Комитет утверждал отраслевые и межотраслевые правила, инструкции и нормы по безопасному ведению работ для подконтрольных отраслей промышленности.

Однако уже через четыре года, в 1958 г., Госгортех-надзор СССР ликвидируется, а его функции передаются республиканским комитетам и инспекциям. Новое объединение происходит в 1966 г., когда вновь возобновляется деятельность Госгортехнадзора СССР. При этом энергетический и атомный надзоры закрепляются за отдельными службами — Госэнергонадзором и Госатом-энергонадзором. В 1989 г Госатомэнергонадзор СССР и Госгортехнадзор СССР объединяются в единую надзорную службу — Госпроматомнадзор СССР, которая просуществовала менее 2 лет. В этот период начинается формирование нового вида надзора — экологического (в 1988 г. образован Государственный комитет СССР по охране природы).

В начале. 90-х гг. структура Госгортехнадзора РСФСР, образованного в 1990 г., подверглась реорганизации: в ноябре 1992 г. указом Президента Российской Федерации Госгортехнадзор РСФСР преобразован в Федеральный горный и промышленный надзор России.

Процесс объединения в единый государственный надзорный орган возобновился лишь в 2004 г, когда указом Президента Российской Федерации от 9 марта была образована Федеральная служба по технологическому надзору, на базе которой 20 мая 2004 г. создана Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

С.А. Малинина (Пресс-служба Ростехнадзора)

Журнал «Безопасность труда в промышленности» №12, 2009 год. www.safety.ru