Принятие в 1997 г. Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» № 116-ФЗ положило начало системе правового регулирования в области промышленной безопасности (ПБ). При его разработке за основу были взяты такие международные документы, как Директива ЕЭС о предотвращении крупных промышленных аварий, Конвенция ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий, использованы методы правового регулирования, направленные на предотвращение аварий на опасных объектах, принятые и апробированные в большинстве промышленно развитых стран Европы и Америки.

Прошло 13 лет с момента вступления федерального закона №116 в силу и, естественно, он не избежал участи всей правовой системы, постоянно находящейся в движении, развитии из-за возникновения новых потребностей в обществе и других объективных причин, приводящих к постоянному внесению изменений и дополнений.

В работе ( Кловач Е.В., Сидоров В.И. Развитие законодательства о промышленной безопасности// Безопасность труда в промышленности. — 2009. — № 1.) рассмотрены изменения, внесенные в закон в период до 2008 г. В последующие годы изменения затронули преамбулу и статьи 2, 7, 8, 9, 12, 15, 16 и 17. К настоящему моменту всего 6 статей из 18 не претерпели никаких изменений, 2 статьи были внесены дополнительно.

Насколько сильно изменили многочисленные поправки содержание закона «О промышленной безопасности», характер правовых норм в нем? Каких изменений стоит ждать в ближайшее время?

Федеральными законами от 30 декабря 2008 г. № 313-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ в статью 7 «Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте» с разрывом в один год были внесены изменения, в какой-то степени противоречащие друг другу, законодательству о техническом регулировании и концепции административной реформы. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, продекларирована необходимость исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Аналогичная задача поставлена в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». В последней редакции статьи 7 федерального закона №116 нормы по подтверждению и оценке соответствия технических устройств (ТУ), применяемых на опасном производственном объекте (ОПО), требованиям ПБ частично дублируют друг друга. К ТУ установлены такие нормы, как обязательная сертификация, экспертиза ПБ, разрешение на применение ТУ на ОПО, а также государственный контроль и надзор за соответствием требованиям ПБ и технических регламентов. Причем в части 1 статьи 7 указано, что обязательная сертификация проводится в соответствии с законодательством о техническом регулировании.

В настоящее время среди принятых технических регламентов непосредственно касаются ТУ Технический регламент о безопасности машин и оборудования, вступающий в силу в сентябре 2010 г., и Технический регламент о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах, вступающий в силу в феврале 2011 г. Оба регламента предусматривают для ТУ проведение обязательной сертификации органами по сертификации в соответствии со схемами, указанными в этих документах. Сертификаты выдает орган по сертификации изготовителю или его полномочному представителю. Находящиеся в эксплуатации машины и оборудование обязательному подтверждению соответствия не подлежат. Помимо обязательной сертификации указанными техническими регламентами предусмотрена оценка соответствия машин и оборудования на всех стадиях их жизненного цикла в форме государственного контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

К методам оценки соответствия, предусмотренным только федеральным законом №116, относятся разрешение на применение ТУ, экспертиза ПБ и государственный контроль и надзор за соблюдением требований ПБ.

Таким образом, предусмотренные законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и упомянутые в технических регламентах методы подтверждения и оценки соответствия ТУ, применяемых на ОПО, дублируются на стадиях изготовления и эксплуатации ( табл. 1 ).

Отдельно остановимся на такой форме оценки соответствия, как разрешение на применение ТУ на ОПО. Эта процедура давно (до принятия 116 ФЗ) используется в практике надзорной деятельности Ростехнадзора. В какой-то степени она заменяла сертификацию в отсутствие системы обязательной сертификации на соответствие требованиям ПБ. Никогда, до недавнего времени, процедура не регламентировалась на законодательном уровне, и представлялось, что с введением системы обязательной сертификации в данной области роль этой процедуры изменится. Совершенно неожиданно в конце 2009 г. Федеральным законом № 374-ФЗ «О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 253 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона «О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» внесены изменения в статьи 7 и 9 закона №116. В статье 7 законодательно закрепили получение разрешения на применение ТУ на ОПО, а в статье 9 предусмотрели уплату государственной пошлины за не предусмотренный никакими документами и никем не выдаваемый аттестат в области ПБ.

Новый этап изменений пришелся на лето 2010 г. и связан с принятием двух законов: Федерального закона от 23 июля 2010 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

Интересно, что оба закона, принятые с разрывом в четыре дня, вносят поправки в преамбулу к 116 федеральному закону, имеющие одинаковый смысл, но разные формулировки. Цель данных поправок — распространение сферы действия закона «О промышленной безопасности» не только на организации, но и на индивидуальных предпринимателей. При этом, согласно закону № 171-ФЗ

«О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», первый абзац преамбулы должен звучать следующим образом: «Настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты)…», а согласно закону № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»: «Настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций и индивидуальных предпринимателей (далее также — организации), эксплуатирующих опасные производственные объекты, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий». Учитывая, что поправки вступают в силу с разрывом в один год: закон № 171-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»— в январе 2011 г., закон № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»— в январе 2012 г., можно предположить, что сначала будет использоваться формулировка закона №171-ФЗ, а потом — закона №226-ФЗ. Сложившаяся ситуация лишний раз подтверждает бессистемность законотворческой деятельности.

Еще одним дополнением, введенным федеральным законом №171 в абзац 15 пункта 1 статьи 9 закона №116-ФЗ «О промышленной безопасности», предусмотрено, что организации, эксплуатирующие ОПО, должны выполнять не только распоряжения и предписания должностных лиц Ростехнадзора (как было в предыдущих редакциях), но и их указания. Логику этого дополнения понять сложно, так как в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не включена норма по административному правонарушению за невыполнение указаний в области ПБ. Административное наказание предусмотрено за невыполнение предписаний. Вероятно, данная поправка связана со статьей 16 закона №116 ФЗ, в которой упомянуто, что должностные лица федерального органа исполнительной власти в области ПБ при исполнении своих должностных обязанностей имеют право давать в пределах своих полномочий указания в области ПБ.

Федеральным законом №226-ФЗ, помимо изменений в преамбулу, внесены изменения в статьи 2, 8, 9, 12, 15 116-го федерального закона и в приложение 1 к нему ( табл. 2 ). Также дополнительно включена статья 17.1 «Ответственность за причинение вреда жизни или здоровью граждан в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте».

Как видно из табл. 2, закон №116 «О промышленной безопасности» претерпел существенные изменения, которые неизбежно приведут к необходимости внесения поправок в подзаконные акты, устанавливающие требования к идентификации и регистрации ОПО, к техническому расследованию причин аварий на ОПО и др.

Изменения, вносимые в законы, «подстраивают» их под меняющиеся социально-экономическую ситуацию и правовое поле. На основании анализа современной экономической ситуации, хода административной реформы и реформы технического регулирования спрогнозированы дальнейшие поправки, которые могут быть внесены в закон №116-ФЗ в ближайшей перспективе.

Во-первых, изменения могут коснуться статьи 3. Связаны они с необходимостью уточнения статуса документов, устанавливающих обязательные требования по ПБ. Номенклатура нормативных правовых актов и нормативных документов в сфере ПБ, принятых органами исполнительной власти (в том числе прекратившими существование), весьма широка: правила, инструкции, методики, требования, положения, регламенты, нормативы и т.д. В целях систематизации и актуализации нормативных документов, а также возможности внесения изменений в нормативные правовые акты, принятые другими органами исполнительной власти, целесообразно их переработать и утвердить Ростехнадзором в форме федеральных норм и правил.

Во-вторых, в связи с установлением Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» требований периодичности контрольных (надзорных) мероприятий и возможностью, предусмотренной этим законом, установления особенностей организации и проведения проверок при осуществлении федерального надзора за соблюдением требований ПБ необходимо категорировать ОПО по степени потенциальной угрозы жизни и здоровью людей, окружающей среде для введения риск-риентированного надзора.

Для этого необходимо будет внести изменения в статью 16 федерального закона №116 ФЗ, предусмотрев особенности организации проверок для различных категорий объектов, а также в приложение 1, установив критерии отнесения объектов к ОПО и порядок их идентификации в целях выделения категории наиболее опасных и критически важных объектов, а также разграничения полномочий по осуществлению надзора за менее опасными объектами с субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, саморегулируемыми организациями и страховыми компаниями.

	Е.В. Кловач, проф.,д-р техн. наук ЗАО «НТЦ ПБ»
	В.И. Сидоров, проф.,д-р техн. наук ЗАО «НТЦ ПБ»